兩會特別報道
食品安全法草案中的“電子監管碼”，被企業認為對提高食品安全并無現實作用，且加重企業負擔。最終的結果是，二審稿將該規定刪除。
“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對照著看現在的(食品安全法)草案對暴露出的問題是否能管得住。”李援說，“幾乎是和事件發展同步的，今天看到有問題，加一條，明天又有新的問題了，再加一條。”
國家質檢總局的領導帶隊和全國人大常委會方面繼續協商食品安全標準制定的問題。不過類似的堅持在到了最后階段并不多見，“事實上，到最后三審和四審的時候，部門之間就不再主動說哪塊要歸我管了，因為歸你管你就有責任。”李援笑言。
被公眾高度關注的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)已于2月28日出臺。此法跨越兩屆全國人大常委會，歷時三年，經歷四審。
其間由于涉及多方利益的重新調整，“直到最后四審之時，各種意見仍在不停博弈。”接受南方周末記者采訪的李援坦言。李是全國人大常委會法工委行政法室主任、食品安全法起草負責人之一。
這其中，既有部委、地方、企業等等之間的意見權衡，亦有全國人大公開征集意見和“三鹿奶粉事件”等事故對完善立法的直接影響。“立法博弈是好事，民主立法就是要各種觀點和意見的交鋒。”李說。而《食品安全法》作為一個樣本，其立法過程中在全國人大平臺上的博弈種種，亦是中國民主立法日益成熟的表現。
一審：避開部門之爭，卻使責任模糊了
2004年的阜陽“大頭娃娃”劣質奶粉事件，成為制定《食品安全法》的重要動因，不過當時目標是修訂《食品衛生法》。此后的幾年中，“蘇丹紅” 事件、福壽螺事件等食品安全事故頻發。所以到了2007年底，“食品衛生法修訂草案”最終改為“食品安全法草案”，并在當年12月提交第十屆全國人大常委會初審。
根據南方周末記者從全國人大常委會辦公廳獲得的相關記錄，初審時，全國人大常委會委員們意見頗多。“應該說一審稿很多地方是原則性規定，比較模糊。”李援說，“當時主要是想盡快提出草案，所以一些條文也盡量不把部門之間的分歧挑起來。”
這樣的好處是，各相關部委不會有反對意見，而最終的博弈，也便都將在全國人大的立法平臺上進行。
其時常委會委員們一個主要的意見是，監管體制不清，負責部門不確定。草案一審稿規定的是“由國務院授權的部門負責”，但并未明確是哪個部門。“ 一個原因是，相關部委的職能范圍，要等到第二年全國‘兩會’之后，機構改革方案定下來才可以確定。”李援說。所以，涉及的兩個主要部門，衛生部和國家質檢總局，此前也都沒有反對意見。
但是委員們敏銳地指出了這個問題，“草案的說明是由國務院法制辦所作，很顯然是負主要責任或者負牽頭責任的部門不明確，找不到一個為主的部門，所以勉為其難”。
而陳難先委員說的更直接，“翻開‘食品安全法草案’，光是‘國務院主管部門’、‘國務院授權部門’這類詞就有12處以上，好像這些事情從來都沒有任何具體部門負責？可我們去調研‘食品衛生法’的時候，18個部門都站出來。如果我們現在通過這部法律的話，就是我們沒有行使監督權，因為我們不知道監督的主要對象是誰。”
而委員們的另一個意見，是關于各種食品安全相關標準的不統一。“農業部、衛生部、質檢總局各有各的標準。”李援說。一些委員和人大代表對分段監管的弊病亦反應很大，說現在分段管理，政出多門。“對比較好監管、有權力的領域，各部門都比較積極；如果是管起來比較麻煩的，就沒有部門去管。”全國人大代表陳志坤說。
二審：企業意見被合理吸納
提交一審后的草案，在隨后的2008年4月份向社會全文公布，征求意見。根據南方周末記者從全國人大辦常委會公廳了解，公眾的意見亦集中在監管體制上。
一些意見提出，草案將過渡性的分段監管的制度固化，是部門利益相互妥協的結果，“操作性不強，漏洞太多。”
此時國務院機構改革方案已經通過，衛生部被明確承擔食品安全綜合協調責任，由此立法者亦開始考慮解決體制問題。“隨后在二審前的三四月份間，我們就確立衛生部綜合協調，質檢、工商、食藥監等部門分段監管的思路。”李援說，“同時要將各個標準統一為食品安全國家標準，由衛生部統一制定，統一公布，以杜絕過去的弊端。”二審稿最終確立了上述規定。
但關于食品安全國家標準統一制定的問題，國家質檢總局卻有不同的意見。此前，按照標準化法規定，國家標準制定部門是“國家標準化管理委員會”，該委員會由國家質檢總局主管。“現在要把食品安全的國家標準制定，拿出來給衛生部門，難度非常大。”李援說。
此前，衛生部門制定的食品衛生標準，也是由其和標準化委員會聯合發布。“但是聯合發布就涉及到工作的銜接問題，就有可能扯皮。”李說，“國家質檢總局從維護國家標準制度的角度堅持聯合發布。”
統一標準的事情，顯然涉及到大量的協調工作，“國務院為這件事從去年3月就開始做工作，為解決這個問題，我們在二審稿的總則里專門加了一條，要求相關各部門要‘加強溝通，密切配合，依法行使職權，承擔責任’，就是為了協調各部門利益。”李援說。
另外的一個爭議就是草案中規定的“電子監管碼”，這是國家質檢總局從2008年開始推行的，即在每件產品的包裝上粘貼或打印一個由條碼和數字編碼組成的電子監管碼。
商務部和國家工商總局說，這一制度尚需論證。
而最激烈的反對聲音來自企業，中國食品工業協會收集的意見說，草案中說的“電子監管碼”對提高食品安全并無現實作用，且加重企業負擔。如某餅干生產企業，如果實行此制度，就要增加投入將近1億元。最終的結果是，二審稿將該規定刪除。
關于草案，衛生部也有意見，建議保留由此前的食品衛生法確立的，實踐證明行之有效的食品衛生監督檢查制度。二審稿最后充實了草案中“食品生產經營”一章，將之前的食品衛生法里的很多規定轉移了過來。
三審：“三鹿事件”直接影響立法
二審之后，原本可能在去年10月份三審通過的食品安全法，因為9月份爆發的三鹿奶粉事件而再生波瀾。“隨著‘三鹿奶粉事件’的情況每天被披露，我們就對照著看現在的草案對暴露出的問題是否能管得住。”李援說，“幾乎是和事件發展同步的，今天看到有問題，加一條，明天又有新的問題了，再加一條。”
立法者發現，“三鹿事件”中的問題出在源頭上，即在牛奶被奶企收購之前，就被添加了三聚氰胺，而奶牛養殖及牛奶收購站歸農業部管理。此前的草案中，因為規定食用農產品由農業產品質量安全法負責，所以農業部門是被排除在外的。“我們就在監管的相關條文中加入了農業部門，凡是能加的都加上。”李說。草案同時規定地方政府要對農產品安全實行全程監管，以杜絕上述監管環節中的漏洞。
三鹿奶粉事件中，最致命的問題便是被添加的有毒物質三聚氰胺。草案三審稿由此增加了兩條規定，其一是衛生部門在制訂食品添加劑標準時，要經過風險評估，證明食品添加劑是“安全可靠、技術上確有必要的”才能列入食品添加劑目錄。草案進一步規定，在食品添加劑目錄之外，不得添加其他的物質。
李援對南方周末記者說，一個“技術上確有必要”，就可以解決后來出現的諸如“添加面粉增白劑”和“蒙牛添加OMP”等問題。“就是你添加的東西雖然無害，但是技術上沒有確實的必要，就不能加。”李說，“有意見反對，說不好界定，但最后我們還是堅持寫上了。”“包括‘民事賠償優先’的規定，也是在 ‘三鹿事件’之后，我們發現，按照規定，行政罰款就已經先讓三鹿破產了。所以國家不能先把錢拿走，而是應該讓民事賠償優先。”李援說，三鹿奶粉事件爆發后，三審的時候，各相關部委對草案的每條規定都摳得非常細，“一定要明確自己的責任和權力所在，以免將來出了事故之后責任不清”。
四審：改變的不只是10倍賠償、明星代言
在草案三審之時，多位委員建議設立國務院食品安全委員會，這一意見在此后的四審稿中得到了體現。“全國人大常委會把這一意見批轉給國務院，國務院領導非常重視，開會研究后明確表態，國務院將要設食品安全委員會。”李援說，“我們在四審稿中，就把它寫入了草案。”
三審之后，博弈仍在進行。國家質檢總局的領導帶隊和全國人大常委會方面繼續協商食品安全標準制定的問題。不過類似的堅持在到了這個階段后并不多見。“事實上，到最后三審和四審的時候，部門之間就不再主動說哪塊要歸我管了，因為歸你管你就有責任。”李援笑言。
四審稿進一步加強了地方政府的權力，之前本來規定的是“縣級以上地方人民政府統一組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作”，后來在四審的時候，在“組織、協調”前面加上了“負責、領導”幾個字，以改變類似工商這種垂直管理部門，地方難以協調的問題。
另外新增的是關于明星代言要負連帶責任的規定，“有人說太嚴了，說要明星把獲得的廣告報酬交出來就是了，但是這實際上等于沒有懲罰。”李援說，“按現在規定，明星就要注意了，因為他可能因此賠得傾家蕩產。”
有委員說，明星可能不好鑒別自己代言的商品是否有問題，但更多的委員支持這個規定。李援說：“如果你不確定，那就干脆別接食品廣告。只要接了，那么就要預備承擔責任。”
有委員說，對因食品安全造成損害的，10倍賠償還達不到傾家蕩產的程度，應該改為“不低于10倍”而不封頂。不過這一建議，未被采納，“對于一個饅頭來說，10倍賠償沒有什么，但是對于‘三鹿奶粉事件’這樣的情況，10倍則是天價了”。
李援說，關于目前衛生部綜合協調，各部門分段監管的體制，也是要看實際的效果。食品安全法對此留了一個余地，就是最后的“附則”中規定“國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制作出調整”。
或許，博弈還未結束。
需要提及的是，在《食品安全法》的立法過程中，全國人大常委會組織了13次調研活動。曾向31個省份和28個部委征求意見。另外還包括6個社會團體、16個高等院校和法學研究所。而向社會征求意見期間，共收到各方面意見11327條。
(唐劍鋒對本文亦有貢獻)(作者： 南方周末記者 馬昌博，實習生 魏頔 發自北京 )